扩大统一战线成员有序政治参与研究
张宇钢 （民革合肥学院支部主委）
中共十七大明确指出：“坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，这充分表明党中央十分重视扩大公民有序政治参与，进一步加大了解决扩大公民有序政治参与问题的力度，把社会公平正义赋予了民主新意。
一、统一战线在扩大公民有序政治参与中的重要意义
（一）统一战线是社会主义民主政治的重要内容
我国人民民主专政的国体表明，由人民掌管国家政权，对占人口绝大多数的人实现民主，对极少数人实现专政，它表明了民主主体的广泛性和人民当家作主的权利。这一民主政治体现在政权组成的阶级、阶层结构上与统一战线的内部结构相一致，因为，新时期掌握国家政权的人民不仅包括以工农联盟为主体的工人阶级和其他社会主义劳动者，还包括在工农联盟基础上的社会主义劳动者、社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。与国体相适应，以人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、社会主义基层民主自治制度等为基本政治制度的政权组织形式，同样也包含了统一战线制度建设的内容。
人民代表大会制度就是由人民选举产生的代表组成各级国家权力机关，并通过国家权力机关组织其他国家机关，代表人民行使国家权力，从这一制度体现国家权力的人民性、广泛性来说，它内含统一战线的本质内容。共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度就规范的主体而言，既是社会主义民主政治制度的特点和优点，本身又是统一战线制度建设的内容。
共产党领导的多党合作和政治协商制度，既是各民主党派通过参加国家政权和参与国家事务管理的途径，与共产党实行政治合作、民主协商、互相监督的政党制度，也是对统一战线范围内共产党与各民主党派之间关系规范的一项基本制度。民族区域自治制度是在国家统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础建立民族自治地方，以实行自治的民族人员为主组成自治机关，按照民主集中制原则，自主管理本民族、本地方的事务，并积极参加全国的政治生活的民族制度。同时也是对统一战线范围内各民族、各民族地区之间关系规范的一项基本制度。
因此，在国家政治体制的运作过程中，加强和完善统一战线的制度建设，保障不同阶级、阶层、党派、团体、民族的人们依法行使公民权利，扩大公民制度化政治参与的渠道，切实维护自身权益，是社会主义民主政治建设的重要内容。
（二）统一战线是社会主义民主政治的有效途经
统一战线作为党联系民众的纽带、作为执政党进行利益表达、利益协调、利益整合的有效机制，有利于扩大公民有序的政治参与，是推动社会主义民主政治发展的有效途径。政治参与是普通公民通过各种合法方式参与政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。它是政治体系中政治权利得以实现的重要方式，体现着政治关系的本质。
我国目前社会结构的变化所引起的利益主体的多元化日趋明朗，利益主体多元化促进了人们利益意识的觉醒，政治参与愿望的增强，也促进了社会成员政治诉求的多元化。多元化的诉求必然带来政治参与的扩大，这为发展社会主义民主政治提供了重要基础，但这种扩大了的参与必须是有序的，有序化是实现政治生活持续稳定发展的重要前提，因此，有效的政治参与必须在体制内进行和实现。党领导的统一战线是一个包容性广泛的政治联盟组织，执政的共产党通过它把各阶层、政治团体的参与主体都容纳进来，从而扩大了政治参与的范围。同时，由于党的统一战线在中国政治架构中，不仅是政党领导的重要组成部分，而且也是国家制度建设的重要组成部分，因此统一战线为其内部的各利益主体提供了一种有序、有效的政治参与途径。统一战线的政治地位能将统战范围内的各阶层、各社会团体的政治参与纳入到政治体系中，通过统一战线的制度建设，扩大统战范围的各社会阶层、团体参政议政的途径和空间，从而有效化解因利益分化所激发的政治参与热情对党和国家现行体制带来的政治压力，有利于实现民主政治持续稳定的发展。
二、扩大统战成员有序政治参与存在的主要问题
（一）人民代表大会制度
人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派、无党派人士等统一战线成员参政议政和发挥监督作用的重要机构。各级人民代表大会是由选民或选举单位选出的代表组成的，有广泛的群众基础，从构成看，各民族各民主党派各阶层都有适当的代表，代表要接受选民的监督，这些都体现了权力的人民性。人民代表大会与“一府两院”之间的关系、人民代表大会内部发挥中央与地方两个积极性等等都体现了民主集中制原则。但是，人民代表大会制度在自身建设中仍然存在着的一些问题。
首先，我国实行兼职代表制度，代表履职效率不高。人大代表代表人民行使国家权力，是一项极其神圣而艰巨的任务。参与讨论、决定国家大事，制定法律、法规，任免和监督国家领导人员，涉及到国家的政治、经济、文化、社会生活的各个方面，关系到亿万人民的利益和幸福代表所从事职责的重要性和复杂性、艰巨性，决定了这是一个非常专门性的工作，客观上要求人大代表必须是专职的。在我国，除各级人大常委会组成人员外，人大代表一般都有自己的本职工作。多数代表因忙于自身事务，不可能把主要精力放在兼职上面，造成代表履职效率不高，“举手代表”、“哑巴代表”的现象还在一定范围内存在。而且，代表的层次越高，代表的选民就越多，地域也越广，所要了解的情况和问题就更复杂。这需要人大代表具有政治、经济、法律、管理等多方面的广泛知识和经验。这些知识和经验，单靠在日常生活与工作中的积累是难以适应人大代表的职责的。人大代表如果全部或基本上都是业余的话，难以指望他能有效地代表人民行使神圣的权力。
其次，代表与选民或选举单位的联系制度还不健全。我国《代表法》明确规定，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。但在实践中，代表与选民或选举单位之间的联系制度还有许多不足之处，有的代表很少主动去单位或原选区联系走访选民，更谈不上向选民收集意见，表达和反映他们的要求和呼声。再如群众反映问题，现在一般都是找政府部门，找媒体，而很少通过人大代表这个正式的架道，向政府有关部门反馈意见。由于我国实行的是代表兼职制度，代表与选民或选举单位联系没有形成经常性的制度化，对于兼职代表而言，由于没有固定的办公场所专门处理代表事务，代表同选举单位、选民就缺乏固定联系场所和联系方式。
再次，代表结构有待优化。目前，我国人大代表在结构上还不尽合理，多年以来中共党员多、非中共党员少，官员多、群众少，男的多、女的少的代表结构难以改变。近年来，代表中又出现了私营公司主多、社会弱势群体少，经营管理者多、普通职工少的趋势。占人数最多的工人和农民中产生的代表相对较少，而社会底层的弱势群体中产生的代表就更少了，代表构成上的不合理难以保证代表能够真实的代表、反映广大人民的意愿。特别是官员代表偏多存在许多弊端，过多官员兼任人大代表致使各级人大会议几乎成了领导会;其次，人大代表在投票选举政府及司法机关负责人时，有官员身份的代表可能会考虑自身地位或前程来确定选票投向，较易发生偏差甚至舞弊行为;另外，从行使监督权的角度来说，政府宫员自己就是代表，形成自己监督自己，官员身份的人大代表不大可能向自己的上级做真正严厉、尖锐的质询以及罢免等有效监督。
（二）政治协商制度有待完善
人民政协是有广泛代表性的统一战线组织，它既不属于国家机构体系内的国家机关，也不同于一般社会团体，而是具有党派性质的统一战线组织。人民政协组织建设的法制化、专门化、程序化和协商主体事实上不平等的缺位阻碍了协商民主政治的充分发展。
首先，协商缺乏程序化。在我国政治协商制度中，政治协商作为协商民主的一种形式，存在的突出问题是随意性大、缺乏程序性。从内容上看，有关规定太笼统、缺乏具体可操作的依据，没有十分清楚的界定。从时间上看，协商议题一般应提前多长时间告知协商各方，以保证在党派内部形成共识后参与协商尚无规律可循。从形式上看，协商与通报的界限如何区分，在实际操作中如何避免以通报代替协商，没有很好解决，这直接关系到协商的实质。从制度保障上看，如何使协商的开展不以领导人的偏好或注意力为转移等，都是使协商真正成为发扬民主的形式所要亟待解决的。
其次，协商缺乏法制化。人民政协作为我国民主协商的重要形式，其法律地位不明确，对于政协的组成及职责、权限仍无法律规定，这直接影响了政协协商民主的过程、结果的法律保障和法律效力。人民政协在国家政治中的地位、作用或基本职能，按照全国政协的正式规定，就是“政治协商、民主监督、参政议政”。这只是对人民政协作用的一般书面概括，至于它的法定含义是什么，也就是说，怎样做才算法律上的协商、监督、参政议政，法律没有具体规定。而对于地方性的协商组织，其法制化建设的步伐就更加缓慢。
再次，协商组织结构缺乏专门化。在我国不论是人民政协还是地方性的协商组织中，既具有党派构成，又具有社会界别构成，还具有各种特殊身份构成，这种组织结构模式容易混淆政党之间政治协商同社会利益集团之间政治协商的区别和界限。从不同类型协商政治的运作机理来看，政党之间的政治协商侧重于政治利益和政治影响力的合理分配，政府同社会利益集团之间的政治协商侧重于权力与利益交换的公平合理，社会利益集团之间的政治协商侧重于利益的协调与公平。从当代中国社会利益结构和社会政治结构分化的现实情况来看，充分的利益表达需要多个组织承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，完全公平和公正地代表多方利益。因为，在现行体制下，政协组织同执政党组织和政府组织不同，它只是民意表达机构，而不是政策综合机构，它本身并不具备利益分配和利益整合的权力和政治功能。
（叁）民主党派政治参与有效性有待提高
中国的民主政治建设离不开中国共产党的正确领导，同时也离不开民主党派的参与。从现代民主政治的一般原理看，公民的政治参与，公民对政府的监督，大都要通过民主党派来实现。但民主党派政治参与的有效性还有待于进一步提高。
首先，民主党派参政议政的支持环境并不健全。民主政治的实现是高代价的过程，要求的条件很高，参政议政作为一种具体的方式，需要有很多具体的支持性条件。虽然政府部门对民主党派参政议政给与高度重视，人们对民主党派参政议政及其地位都有所认识，但是深度和广度尚有欠缺。而且，参政议政是一种高水平的政治参与，它需要参政者掌握大量的真实的信息资料，来增加参政议政的价值和效率，而不仅仅是具有形式的意义。但在目前阶段，信息的公开性还远远不够，一些有价值的、能够实现参政议政有效性的信息，往往来自于参政者工作领域的特殊性和个人参政意识的敏感性，而不是由专门信息机构提供，同时亦缺乏相关的具体制度保障，更多的参政者限于信息的局限而不能实现有效地参政议政。
其次，民主党派参政议政制度化程度不高。民主党派参政议政有理论的指导，但理论的指导性仅仅具有方向性，而缺乏实际的操作性。民主党派参政议政不仅仅需要方向上的指导，更需要实践层面的操作性。因此，有必要加强民主党派参政议政制度化。制度的要求就是明确具体的、科学的操作程序和方法。所谓制度化程度不高，在一定意义上还可以说，是由于理论直接用来操作，或者是通过一些原则和规定，而不是通过理论的制度化去操作，所以造成了这样一种现象：知道干，却不知道怎样干。如对重大的协商问题往往存在事先缺乏有组织有计划的调查研究，开会时多数是自发式的提建议意见。在现行的民主监督方面，虽然有很多理论来阐述，但实现民主监督的体制存在一定缺陷，存在“两多两少”现象即“座谈多、协商少；通报多、监督少”，民主监督并不具备相对独立的地位与权力，造成民主监督权威性和有效性不足。
再次，民主党派参政议政科研经费不足。经济基础决定上层建筑，人要完成各项计划和活动，必须要有一定的经济保障。各级统战部门都要求民主党派开展调研，而民主党派参政议政的积极性也很高，但是在实际工作中，经费的严重短缺往往限制了民主党派开展调研的数量和质量。由于民主党派的日常开支靠政府行政事业拨款，开展调研工作仅少量经费，尤其是对重大课题和中长期课题没有专项经费支持，很难达到预期效果，也给调研活动的组织工作带来了困难，可以说经费问题仍然是困扰民主党派开展调研工作的一大难题，使得民主党派调研工作无法持续下去，也无法提高调研质量，也使得民主党派开展教育培训困难。
叁、扩大统战成员有序政治参与的对策思考
（一）坚持和完善选举民主——人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。人民代表大会制度作为直接民主和间接民主有效结合的形式，兼顾了民主与效率，成为一种先进的、民主的、适合我国国情的制度设计。从建国以来我国人民代表大会制度的实践可以看出，坚持和完善人民代表大会制度，我国公民有序的政治参与就得到了保障和不断扩大；反之，当人民代表大会制度遇到挫折，公民的民主权利就会失去保障，政治参与就会变得无序和混乱。因此，扩大公民有序的政治参与，就必须充分利用人民代表大会制度这个最大的平台。
1．完善人民代表大会选举制度
选举制度是我国公民履行权利、参与政治的最重要制度，也是实现人民民主的基本形式和关键环节。扩大公民有序政治参与的发展就必须着力改革和完善人大选举制度。从目前实践来看，人大选举的民主化程度还很不到位，差额选举的比例太小，选举的竞争性不足的问题依然存在。人大选举制度的不完善，侵害了广大公民最基本、最直接的参与权利，势必会造成广大公民的不满与抵制，影响到政治参与的健康发展。改革和完善人大选举制度，一是要逐步扩大差额选举的层级和范围，在条件成熟的地区试行竞选制。使候选人之间展开公平竞争，争取选民的支持，让选民选择，最后通过投票，赢得多数票者当选。二是要改进候选人的提名办法，提高普通公民推荐候选人的比例，使选举过程真正成为一个自下而上的民主过程。叁是逐步扩大直接选举的范围。我国目前只有不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举，其余各级代表都是通过间接选举产生。实行直接选举，可以降低代议制民主的间接性，最大限度地体现民意，从而扩大公民的政治参与权，也便于加强代表与选民之间的联系，使人民主权原则真正得以体现。四是要完善选举的配套措施。选举活动是一个过程，包含了信息公开、承诺、投票等多个环节，如果在操作中忽略其他环节，只留下一个“投票”环节，选举必然会出现问题。因此，完善的人大选举制度，可以使选民尽可能地贴近政治生活，最大限度地满足公民参政议政的愿望。
2．健全人民代表联系选民的机制
我国人口众多、地域辽阔，目前的人大代表除乡、县两级之外都是通过间接选举产生的，公民直接参与政治决策的范围是有限的，因此，健全人民代表联系选民的机制显得极为重要。虽然我国的《宪法》、《地方组织法》、《选举法》都对人大代表联系选民做出了一些原则性规定，但由于缺乏可操作性的制度和程序，现实中还普遍存在着人大代表与选民缺乏联系的严重问题。民主实践证明，各级人大代表只有和选民密切联系，才能将选民直接的、分散的和感性的原生态民意转化为集中的、理性的、并能对决策产生影响的提案。当前，健全人民代表联系选民的机制需重点做好以下几个方面的工作：一是要逐步实行人大代表的职业化。只有这样，才能逐步解决人大代表时间、精力和金钱不足的问题，使各级人大代表有专门的时间、精力和财力倾听选民的呼声，反映群众的意愿；二是要完善人大代表的监督、罢免机制。选民与人大代表间的“委托”与“代理”关系，决定了人大代表必须对选民负责，受选民监督。如果人大代表辜负了选民的期望，选民应按照法定程序免去其人大代表资格。逐步改变只有当人大代表发生了腐败或者重大责任事故后，才由各级人大常委会做出免除其人大代表资格的状况；叁是要进一步拓宽人大代表与选民联系的渠道。实现公开渠道与内部渠道相结合，文字渠道与媒体渠道相结合，间接渠道(如写信等)与直接渠道(如当面谈话等)相结合。近年来，我国很多人大代表也正在尝试用登广告和发公开信等活动，以及开设代表联络处、公布联系方式等联系选民的形式，征集议案内容，履行代表职责，以非常规的方式强化人大代表与选民的联系。各级人大代表只有密切联系选民，才能在及时发现问题、有效化解矛盾、促进社会和谐等方面发挥积极作用，减少非制度化政治参与的可能。
（二）坚持和完善协商民主——政治协商制度
协商民主关注的是政策过程的利益整合和利益协调，能否把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，依靠相互协商、平衡冲突、达成共识，关键是要建立一套制度保障机制，用制度来保障公共决策诉诸公共领域和公共讨论，畅通不同阶层政治参与的渠道，为协商民主发展提供制度平台，使参与者能在制度的保证下，平等、理性地改进和完善自己的观点，达到具有合法性的共识。为此，作为协商民主制度重要体现的政协制度需要做好以下工作：
1．协商形式程序化
要取得协商民主的实质结果，就要在明确政治协商的内容的前提下，规范协商的程序。协商民主对程序具有价值偏好，理由在于：如果完备的程序缺失，那么任何价值都无法实现或无法完全实现。具体的协商程序要包括规划、准备、讨论、协商、反馈等步骤；要严格按照“协商在决策之前”的原则要求，使执政党提出的每一项政策建议、每一个人事安排意见都充分吸收民主党派、人民团体甚至公民个人意见的备选预案。这意味着在未来公共政策的制定中，中国将从传统的单向集中型政治协商转向双向互动型协商政治。
2．协商制度法制化
人民政协制度法制化是政治体制改革的重要一环。首先，应根据宪法精神制定一部政协组织法，把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律，使政协的工作不仅具有政策依据，而且具有法律依据。这部组织法不仅对政协的工作对象，而且对各民主党派、人民团体和各界人士也有约束力。其次，在各级政协中建立工作监督委员会，从组织上保证各项工作真正落到实处。工作监督委员会的主要职责是负责把政协会议提出的建议和批评形成建议案和提案，提交有关部门办理；对党和国家重大决策的制定和实施状况进行检查、反馈等。再次，有必要建立比较完善的反馈督办制度，对上述工作的执行情况进行监督。
3．协商主体平等化
协商民主要求参加共同协商的各个政党都是政策的制定者，通过各方协商一致的原则共同制定政策。“政治共同体中，协商过程中的参与者都是平等的、自由的、理性的，不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性，参与者行为不受先定权威的规范或要求的限制，而只根据协商的前提和结果行动提出建议，或者批评、辩论必须具有充分的理由，协商不接受强力。”
在坚持中国共产党执政地位的前提下，进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用，实行多党平等合作的协商政治。其基本政治底线是：民主党派在接受共产党政治上的领导、不与共产党分享执政地位的前提下，在公共政策的制定和国家重大事务的决定上享有与执政党同样的权力和地位。同时，应当建立专门的经常性的公民团体和非政府利益组织同执政党和政府组织进行实质性政治协商对话的机制。在这方面，“十七大”报告明确强调，“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”只有在两方面达到平衡，使合作各方都有积极性、自主性，制度才能不断发展和延续。
4．协商渠道多样化
人民政协是一项集中体现我国政治生活中协商因素的制度设计，它为协商民主提供了重要的制度基础。中国共产党作为执政党应该充分利用人民政协这个平台，通过法律规定、机构完善、制度健全、形式创新、时空拓展等来扩大协商民主的范围，畅通协商民主的渠道，形成以人民政协为主要平台，政协会内会外全方位伸展的协商民主体系。
（叁）坚持和完善中国特色的政党制度——共产党领导下的多党合作制度
提高和完善中国多党合作的制度化水平，最重要的是加强程序建设，“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”多党合作的程序化就是将政党的活动方式和运行机制用具体的规则来保证，就是政党的活动方式和运行机制按程序办事。
1．程序设置遵循公开原则。
程序公开是民主政治的基本特征。在中国政党制度中，程序公开有两层含义：一是参政党要知道执政党及国家机关在做什么，如何作的。通过政务公开，参政党可以熟悉并了解政府运转过程，并通过一定的程序对执政党的工作提出质疑、批评，提建议、意见。二是公众也应该清楚执政党和参政党在国家发展的重大问题上是怎样协商的。通过程序的公开，公众可以清楚执政党与参政党按照怎样的规则进行协商，参政党又是按照什么样的方式在对执政党进行监督。程序的公开化不仅使得执政党获得参政党和民众的尊重，而且由于自身的政治参与活动得到真正有效体现，更能激发出他们的政治参与热情，从而加深了对执政党心理上的认同与支持。
2．程序设置遵循公平原则。
在中国政治格局中，中国共产党是执政党，民主党派是参政党，中国共产党对民主党派起着政治领导的作用。中国共产党与民主党派在法律上地位是平等的，这种平等性更多地是以法律地位平等表现出来。因此，在政党制度的程序设置上，不能因为执政党地位而搞特权，执政党与参政党的活动都必须置于制度约束之下，不能法因势变。中共中央摆2005闭5号文件对协商的程序作了严格规定，指出“把政治协商纳入决策程序”，规定“协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相应材料”。程序设置的公平性，为政党活动提供公平、和谐的政治秩序，使政党的政治参与更能积极有效开展。
3．程序设置要遵循监督制原则。
程序的设置、执行及结果都需要监督，这是程序民主的应有之义。民主通常是被看成实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威”，这是一种社会状态的最重要基石。中国政党制度也需要这样的状态来规范执政党与参政党的活动。中国政党制度要有效运行，实现多党合作和政治协商程序化，必须在运行前、运行中、运行后受到监督。一方面，可以事先防止政党活动的偏差，促进合作共事。执政党及其各级领导干部必须按中共中央摆2005闭5号文件中对于“政治协商、参政议政、民主监督”所设置的程序，与民主党派人士和无党派人士进行合作，不能随意逾越；各民主党派也必须按照相应的程序，履行自己的职责。另一方面，可以不断发现问题，及时纠正，使程序更加科学完善。中国政党制度起步比较晚，而且在世界上也是很特殊的，因此，要设计出精巧、完善的程序是要有个过程的。在这个过程中，需要对已有的程序进行跟踪、检查，发现不完善的地方及时纠正，不断提升程序的科学性。
当前我国的现代化进程步入了一个关键时期，这既是一个经济高速增长的战略机遇期，也是一个社会矛盾的多发期。随着社会政治、经济的发展，民众的政治参与要求迅速提高，如何通过体制自身扩大政治参与的渠道，缓解和疏导被动员起来的民众参与热情，并为新兴阶层的政治参与提供制度化的渠道，维护社会的和谐稳定，牢牢把握住这样一个来之不易的战略机遇期，是执政党当前所面临的一个重大课题。统一战线为解决这一问题提供了现实的制度框架，但目前统一战线的时代背景已发生了巨大的变化，尤其是其内部构成、社会基础、性质、任务与以往相比都有很大不同，因此如何在新时期新阶段进一步扩大和加强统一战线的功能，真正发挥其优势作用，这不仅关系到具体的政治、法律制度的规范问题，还需要从理论上加以更深入的研究和探讨，使现实的民主政治、协商政治的制度创新获得正确理论的支撑，只有科学理论与实践的正确结合，才能真正促进统一战线功能更充分、更有效的实现。
